【谋变未来】大杭州第十区的城市更新之路
  发布时间:2019-09-25 10:56   来源: 城市怎么办

城市更新的概念及发展

城市更新的概念

“城市更新”是20世纪70年代西方发达国家在城市管理领域提出来的,《英国大百科全书》将其定义为“一种重新调整城市各种复杂问题的全面的综合性计划”。包括了拆除、改造衰败的物质空间,改进不完善的交通等公共服务设施,以及整顿不合理的土地使用方式等方面的内容。在城市发展过程中,西方城市经历了多次多阶段的更新改造政策与实践,对于城市更新概念也有不同的提法,包括城市的重建、振兴、更新、再开发以及再生等。不同的词汇体现了城市更新不同的时代特征,但它们本质上是一样的,都反映了城市改造、重建、再生和延续的过程。

城市更新的发展

目前,国内学界对于西方国家城市更新历程的认识大致为:从大规模推倒重建的城市美化运动,到以经济为导向型的城市更新,再到参与式的城市更新或社区更新[3]。并且国内学者通过对西方城市更新理论、实践和法规政策的演变,总结出了城市更新的发展趋向,即城市更新从单纯物质环境的改建,粗线条地、大规模地推倒重建,转向社区环境和社会、经济、文化的综合治理,强调渐进式的连续更新过程。

临安区城市更新现状概况

临安区的土地空间特征

临安区位于杭州市西部,自2017年8月份撤市设区成为杭州“第十区”后,其城市面貌有了巨大的改变。城市发展逐渐从投资驱动发展和土地增量扩张发展进入了增量与存量空间并行发展的新格局,城市需要以有限的空间资源应对多元的空间价值诉求。概括来说,临安区土地空间主要存在以下两个特征:

1.存在空间利用低效、用地布局混杂等现实问题。临安老城区居住、商业与工业用地混杂交错,城市功能残缺不全,整体城市风貌差,低强度的开发建设造成了粗放、非集约的土地利用方式,降低了土地的综合效益;而新区在城市规模迅速增长的同时,却忽略了相关配套的建设,城市更新成为区域品质提升的重要触媒。

2.面临着城市更新发展,用地结构调整等空间诉求。推进现代服务业发展、加速传统制造业升级的过程均需要大量土地资源作为支撑,而临安区在转型中可供新功能、新产业发展的增量用地空间却十分有限。因此过去低效、混杂的土地利用方式和外延式的空间扩张模式已经无法满足临安区产业升级和功能完善的迫切需求,这给临安区带来了强烈的更新发展诉求。

临安区的治理模式困境

临安区需要更新的地区大都是属于城市发展的早期区域,其建筑物低矮、老旧、巷弄狭窄弯曲,土地产权经过继承而导致权利主体细化,权利关系复杂繁冗,这样的产权关系直接影响了更新区域内的权利主体意见难以整合,导致城市更新战线无形拉长。政府需要更新,但是财力有限;原权利人渴望升级,但是自主升级却在制度上不符合规定;市场开发主体盼望合作,但是无法介入。为统筹各个权利主体的利益诉求,选择小地块更新将会带来城市环境品质的碎片化发展,因此,大更新、大规划、大统筹成为复杂权属背景下临安区城市更新实施的必然选择。

临安区城市更新模式探索

临安区增量的城市产业升级转型需要空间、综合配套服务的建设需要空间、重大战略节点需要空间;存量的城市发展需要关注空间的再生、人与空间的融合发展。增量空间与存量空间的实施在权利主体纷繁复杂的城市更新大环境中捉襟见肘。因此,临安区的城市更新需要针灸式的分别提出不同的更新对策来提升城市环境品质。

多元化的更新参与模式

临安区错综复杂的现状权利主体,无疑之中增加了城市更新的难度。国外的城市更新制度都明确将参与城市更新和土地在开发的权利赋予原权利人(个人或集体)。相比而言,我国“政府+开发商“的更新合作框架已日益不能满足当前多元利益群体的需求。对于原权利人参与权的重视应当是完善城市更新机制的关键所在。临安区应创新多元主体共同参与的更新模式——“政府、开发商和原权利人”三向伙伴关系。

差异化的空间改造理念

1.重点地区的更新路径——自上而下(政府主导、运作统一的空间调整模式)。重点地区是指城市更新的关键区域,这类关键区域的选择一般由总体空间结构决定,通常为人气聚集的成熟片区,应通过规划的引导、政府的统筹来激活这些区域,提升其服务、创新能力,使其发挥整合空间和链接城市功能的积极作用,形成临安区转型发展的强大动力。

2.一般地区的更新指引——自下而上(政府引导、原权利人自主的更新机制)。一般地区是指除重点地区以外的其它区域,该区域的原权利人被剥夺了自主升级的权力,其城市更新对于实现开发区整体功能升级,挖掘土地利用潜力具有不可小视的作用。因此,应以用地集约、经济和社会综合效益最优化为目标,把原权利人引入城市更新的竞争环节,政府从组织层面推动多元主体共同参与更新,打破只有政府与少数开发商对垒的局面。

分类化的城市更新方式

临安区的城市更新主要针对包含城中村、老城区的建成区,以及与未来规划不吻合、不符合产业发展方向、效益低下的工业用地。建议临安区根据不同的更新对象,采取分类化的更新方式,大致可分为综合整治类、功能升级类和性质转换类更新。

1.综合整治类:适用于基础薄弱、公共服务设施欠缺、环境质量低劣,存在隐患但具有保留价值的传统建成区。

2.功能升级类:适用于工业用地,以提高其用地绩效和开发强度为目标,不改变用地性质和土地使用期限。

3.性质转换类:以全面转换或提升新区的城市功能作为新产业、新功能的完善目标,对不符合新区发展和建设需求的用地类型进行全面改造。

合理化的空间调控手段

保持合理的空间调控,激发多元主体活力的差异化更新策略。首先,划分各更新主体的权责,坚持政府统筹,鼓励市场参与。其次,确定各更新区域的主次,根据开发区的总体结构规划,明确对空间发展和结构优化具有关键价值的重大战略空间和一般性地区。再次,注重不同层次更新规划的引导,以前瞻性的规划引领开发区建成空间的科学更新。最后,通过相关职能部门,促进临安区城市更新系统的集成,以协调多部门共同参与城市个更新系统工程。

【参考文献】

[1]杨建强,吴伟明.现代城市更新[M].东南大学出版社,1998(1)5-20

[2]王桢桢.城市更新治理模式的比较与选择[J].城市观察,2010(3):123—130

[3]张汉,宋林飞.英美城市更新之国内学者研究综述[J],城市问题,2018(2)78—83

[4]郭湘闽.土地再开发机制约束下的旧城更新困境剖析[J].城市规划,2015,(10):42-49

供稿:周燕娜

审核:李明超

  作者:  编辑:陈俊男
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